על הבעיה

יש פיתוי רב במחשבה שהבעיה היא ביבי. או החילוניים. או המתנחלים. או החרדים. או הערבים. או הימנים. או השמאלנים. או המשפטנים. או הפוליטיקאים. שהרי רק בלעדיהם - הכל פה היה בסדר. ושרק אם נחזק את הממשלה מול מערכת המשפט (״משילות!״), או שנחזק את מערכת המשפט מול הממשלה (״דמוקרטיה!״) - יהיו לנו מוסדות מדינה מתפקדים, שישרתו את אזרחי העם ולעם יהיה אמון בהם. 

​

אלו הבלים שמבוססים על אשליות. 

​

אם נבחן את הדברים לעומקם, נגלה שמוסדות המדינה כושלים כבר עשרות שנים לייצג את האינטרסים של אזרחי ישראל, להגדיר ולממש מדיניות ולהגן על חירויות האזרח. שהכשלים הללו אינם באמת תלויים בהרכב הממשלה, הכנסת או בית המשפט, באדם כזה או אחר. ושרוב מה שאנחנו מזהים ככשלים הם בכלל סימפטומים של בעיות שורש עמוקות יותר. לפני שאנחנו מתחילים לדון בפתרונות למציאות המצטערת הזו, אנחנו חייבים להתחיל מהבנה של אותן בעיות השורש. 

 

שתי בעיות השורש שנדון בהן כאן הן בעיית השיטה ובעיית האמון. כל אחת מאלו קשה ומורכבת בפני עצמה, ובישראל הן מתקיימות יחד ושזורות אחת בשנייה. בפרקים הבאים ננסה לבחון כיצד ניתן להתמודד עם הכשל המשולב הזה, אך בשלב זה - נתחיל מבחינה של כל אחת מהבעיות בנפרד.

​

​

בעיית השיטה

​

בעיית השיטה נוגעת לאופן שבו אזרחי ישראל בחרו (או שלא בחרו, במקרה של ישראל) לנהל את עצמם באמצעות מוסדות השלטון, וליכולת של אותם מוסדות לשרת את האזרחים. לחלקנו סוגיה זו נשמעת ערטילאית, כזו שאנשי אקדמיה נהנים להתפלפל בה ושאינה משפיעה על חיי היום-יום שלנו. אחרים יטענו שהיא הפכה להיות משמעותית יותר רק בשנים האחרונות, ומכאן - שאם רק נדע לחזור אחורה - נחזור להיות מערכת מתפקדת. שתי התפיסות הללו הן שגויות: בעיית השיטה היא שורשן של מרבית הכשלים שאנחנו סובלים מהם בחיי היום-יום שלנו ואנחנו סובלים ממנה כבר עשרות שנים. נציגי ציבור שאינם פועלים בשם הציבור שבחר אותם? פוליטיקאים שסרחו ושעדיין בתפקיד? רשויות ממשלה שאינן משרתות את האזרחים שמממנים את פעילותן? ממשלות מנופחות ולא יעילות? אנשים חסרי כישורים שמנהלים מערכות ציבוריות שלמות? מדיניות שמתחלפת חדשות לבקרים? גורמי ממשלה שעסוקים בהטלת אחריות אחד על השני במקום לשרת את האזרח? רשויות שרומסות זכויות פרט בסיסיות? אף אחת מהתופעות הללו איננה חדשה, הן מובילות לפגיעה עצומה בכלכלה, בחינוך, בבריאות בבטחון ובחירויות הפרט, וכולן - מקורן בבעיית השיטה. 

​

​

כוכב הצפון

​

​כיצד בכלל ניגש לנתח מערכת כה מורכבת? היות ואנחנו מתמודדים עם קבעונות והטיות שכל אחת מאיתנו סוחבת, ניגש לניתוח הבעיה באופן הבא: ראשית, נגדיר לעצמנו ׳כוכב צפון׳ למדינה שהיינו רוצים לחיות בה ושאנחנו יכולים להסכים עליו. לאחר מכן, ננסה למדוד היכן נמצאת מדינת ישראל ביחס לאותו כוכב צפון, וכמידת המרחק שלנו ממנו - נוכל להבין מהן הבעיות, מה השורשים שלהן וכיצד ניתן להתמודד איתן. ​

 

שנתחיל? 

​

במדינה שהיינו רוצים לחיות בה, רשויות המדינה פועלות על בסיס העקרונות הבאים  - 

1. ייצוגיות - במצב שבו ייצוגיות מתקיימת, רשויות המדינה פועלות בשם אזרחי המדינה ולמען האינטרסים שלהם, כפי שהאזרחים מגדירים אותם.

2. משילות אפקטיבית ויעילה - במצב שבו המשילות היא אפקטיבית ויעילה, הפעילות של רשויות המדינה מביאה לתוצאות המבוקשות וממעיטה בצריכת משאבים.

3. הגבלת הכוח - במצב שבו מתקיימת הגבלת כוח נכונה, זכויות היסוד של הפרט מוגנות ועליונות לכוחן של רשויות השלטון והכוח של הרשויות הינו מוגבל ומאוזן.

​

כלומר, אם מוסדות המדינה פועלים בשם האינטרסים של אזרחי המדינה (ייצוגיות), עושים זאת באופן אפקטיבי ויעיל (משילות אפקטיבית ויעילה) ובו בזמן שומרים על זכויות הפרט ופועלים במסגרת המוגדרת (הגבלת הכוח) - הם ממלאים את תפקידם נאמנה. פשוט, לא? 

 

​בהסתכלות ראשונית, הגדרה כזו נדמית מובנת מאליה וכמעט סתמית. אך הגדרה זו - באופן הזה - היא מכוונת, מהטעמים הבאים  - 

1. מצד אחד, היא מייצרת מכנה משותף מספיק רחב שרוב האזרחים יכולים להסכים עליו, והמכנה המשותף הזה ישמש גם כבסיס לדיון (על הבעיות והפתרונות, בהמשך) וגם כבסיס לבניית אמון.  

2. מצד שני, אם בחינה של הדברים תראה שהאופן שבו המדינה מתנהלת כיום לא מאפשר לה לעמוד אפילו בדרישות אלו, זו תהיה אינדיקציה לא רק לעומק הבעיות שאיתן אנחנו מתמודדים, אלא גם למקורות שלהן.
    

במילים אחרות, אם מקורות הכשל נוגעים לעקרונות שאנחנו יודעים להסכים עליהם - נוכל להסיט את תשומת הלב שלנו מויכוח שבטי וחסר תוחלת על סימפטומים לדיון ענייני וקונסטרוקטיבי שיתמודד עם בעיות השורש, מתוך מקום של הסכמה.

 

ניגש כעת למלאכת ניתוח המציאות בישראל על בסיס שלושת העקרונות הללו. עבור כל אחד מהם, ננסה להבין האם המציאות הישראלית עומדת בדרישות שלנו, ואם לאו - מדוע.

​

​

ניתוח המציאות: כיצד המציאות בישראל עומדת ביחס לכוכב הצפון?

​

• הגבלת הכוח 
   

אם מדינה היא הסכם בין אזרחים שמסמיכים את רשויות השלטון לפעול בשמם למען תועלת משותפת, אזי הגבלת הכוח - מטרתה לשמור על המערכת השלטונית מאוזנת ולמנוע מצב שבו מוסדות המדינה פוגעים בזכויות האזרחים. ככזו - הגבלת הכוח משמשת כמערכת קווי ההגנה של האזרח מפני המערכת השלטונית ושל כל רשות ביחס לאחרת, ומכאן נובעת חשיבותה העצומה. 

​

קיימות מספר דרכים להגביל את כוחן של רשויות המדינה, שהמרכזיות שבהן הן - 

1. כינון חוקה: עצם הגדרת החוקה כמערכת העקרונות והכללים הבסיסית שעל פיה פועלות רשויות המדינה; הגדרתה כחוק העליון במדינה; והגדרה שכל אישור או תיקון של החוקה דורש את אישור האזרחים - מייצר מצב שבו ישנה מערכת עקרונות וכללים שבמסגרתה פועלות רשויות השלטון ושאין בסמכותן לשנות אותה. 

2. עיגון זכויות הפרט בחוקה: על ידי עיגון זכויות הפרט מגדירים האזרחים את המרחב שבו לרשויות המדינה אין סמכות לפעול, בפרט ביחס לאזרחיה. כאשר עיגון זה מתבצע בחוקה, חוקים ׳רגילים׳ אינם יכולים לסתור אותם, וכל שינוי בזכויות הפרט דורש הסכמה של האזרחים. 

3. הפרדת רשויות והגדרת מערכת האיזונים והבלמים בחוקה: הגדרה ברורה של תפקידיה, ובפרט - מגבלות כוחה, של כל רשות; יצירת מערכת איזונים ובלמים בין הרשויות, באופן שמגביל ומאזן את כוחה של כל רשות; והכללת הגדרות אלו בחוקה מייצר מצב שבו לכל רשות יש מסגרת בה היא פועלת וכל שינוי בהגדרות אלו דורש הסכמה רחבה של הציבור.

​

היות ובישראל אין חוקה - כמובן שגם אם חלק מההגדרות הללו קיימות בחוק, ההגנה עליהן היא חלשה מלכתחילה. יתרה מכך, גם זכויות הפרט וגם הפרדת הרשויות שמוגדרות בחוק - מוגדרות באופן שרחוק מלהניח את הדעת, והשילוב של שני הכשלים הללו מסוכן במיוחד -  

1. הפרדת רשויות ואיזונים ובלמים: הדוגמא הבולטת ביותר לכשל בהפרדת הרשויות היא שבישראל אין למעשה שלוש רשויות שלטון נפרדות, אלא רק שתיים (הרשות המבצעת-מחוקקת והרשות השופטת). הממשלה מורכבת על בסיס רוב קואליציוני בכנסת ורוב הכנסת (כלומר - הקואליציה) תלויה לחלוטין בקיום ממשלה (לטובת תפקידים, תקציבים וכד׳). המשמעות היא שמרכיב מרכזי ביכולת להגביל את הכוח של הרשות המבצעת למעשה כמעט ואינו קיים. מעבר לאי ההפרדה בין הכנסת לממשלה, מערכת היחסים בין בית המשפט לממשלה ולכנסת - גם היא לא הוסדרה, וזהו פער משמעותי שיכול לסכן את היכולת של בית המשפט להגן על האזרחים מפני עריצות הרוב מצד אחד, ומצד שני יכול להתפרש ככזה שנותן לבית המשפט כוח שלא בהכרח ניתן לו על פי חוק. 

2. זכויות הפרט: בישראל, כאמור, אין חוקה שבמסגרתה מעוגנות זכויות הפרט של האזרחים, וגם חוקי היסוד שמגדירים (חלק) מזכויות הפרט - חסרים את ההגנה של הרשות המחוקקת, שאמורה להיות קו ההגנה הראשון של האזרחים. זוהי תולדה גם של הכוח המאוד מוגבל של הכנסת וגם של הכשלים בייצוגיות הכנסת, שניגע בהם בהמשך. מצב זה, שבו גם זכויות הפרט לא מוגדרות היטב וגם מערכת האיזונים והבלמים מחוררת - הוא מצב שבו אזרחי המדינה חשופים כמעט לחלוטין לגחמות של מוסדות השלטון.

​​

לצערנו, ההשלכות של הכשלים הללו בהגבלת הכוח חורגות מהמתואר פה. כפי שנראה בסעיף הייצוגיות, הפרדת רשויות רעועה מייצרת מצב שבו כשל מקומי ברשות אחת מתרגם לכשל מערכתי בכמה רשויות. 

​

​

• משילות אפקטיבית ויעילה

​​

המשמעות של משילות אפקטיבית ויעילה היא מאוד פשוטה: שרשויות המדינה יוכלו לספק תוצאות לאזרחי המדינה (בהתאם לכיוונים בהם בחרו להתקדם - בהנחת ייצוגיות, ובהינתן גבולות גזרה מוגדרים - בהנחת הגבלת הכוח), ויעשו זאת בעלות נמוכה למשלמת המסים. הרי בשביל זה הן קיימות, נכון? אבל כל מי שמתבוננת במשך הכהונה של ממשלות ישראל, בכמות ובאיכות של שרים בממשלה ובמעט התועלת שמוסדות המדינה מצליחים לייצר לאזרחים (עם תקציבים שרק הולכים ותופחים) - מבינה די מהר שרשויות המדינה רחוקות מזרח כמערב ממשילות אפקטיבית ויעילה. 

​

רובנו התרגלנו לרשלנות הפושעת שבה מנוהלות מערכות השלטון בישראל. חלקנו גם יטען כי רשות שלטונית אחת לא מסוגלת לתפקד בגלל רשות שלטונית אחרת, ושזו בעיה של חוסר איזון בין הרשויות. ואם זה המצב, מדוע בכלל לטרוח ולהעמיק בסוגיה זו? הסיבה היא זו: ניתוח מקורות הכשל יאפשר לנו להבין שלמרות שישנם לא מעט כשלים שמקורם ביחסים בין הרשויות (כפי שראינו בסעיף הקודם) ובייצוגיות ברשויות (כפי שנראה בסעיף הבא) - מרבית הכשלים במשילות - מקורם באופן שבו פועלים הגופים הללו בעצמם, בפרט הממשלה. 

​

הקושי בניתוח הזה - וספציפית סביב האופן שבו מורכבת ופועלת ממשלת ישראל - הוא שאנחנו כל כך רגילים לשיטה הקיימת, שכבר קשה לנו לראות בה את הכשלים או לדמיין מנגנונים אלטרנטיביים. אז כדי להתמודד עם האתגר הזה, נצא לרגע מהתבניות שהתרגלנו אליהן בעולם הממשל ונפליג בדימיוננו לעולם העסקים  -

• חברת ׳כנען׳ היא חברה שחוותה צמיחה משמעותית מאז הקמתה, אך בשנים האחרונות נקלעה לקשיים ודירקטוריון החברה החליט למנות מנכ״ל חדש לחברה. לאחר מסע חיפוש שארך חודשים רבים, הדירקטוריון ובעלי המניות בחברה הצביעו על אישור מינויה של מנכ״לית חדשה. התכנית האסטרטגית שהציגה המנכ״לית כללה שינויים מהותיים בהנהלת החברה ובפעילות שלה, כאלו שבעלי המניות ראו כהכרחיים לטובת החזרת החברה למסלול צמיחה.

• עם כניסתה לתפקיד, המנכ״לית החדשה לומדת שבכדי להרכיב צוות הנהלה לחברה היא נדרשת לקיים משא ומתן עם מספר תתי-קבוצות שונות בדירקטוריון, ושאם לא תענה לדרישותיהן - הן יכולות להביא להדחתה. במהלך הדיונים היא גם לומדת שחלק מהדרישות של קבוצות אלו סותרות את התכנית שהביאה לאישור בעלי המניות וחלקן הן דרישות למינויים בהנהלת החברה שיוקצו לנציגים של אותן קבוצות. אך מתוקף תחושת האחריות שהיא חשה לבעלי המניות, המנכ״לית בוחרת לענות לחלק מהדרישות, כך שמספיק חברי דירקטוריון יתרצו והיא תוכל סוף סוף לגשת למשימת הובלת החברה.

• אך כעת, היא נתקלת במכשול נוסף: במהלך סבב המינויים בהנהלה, המכ״לית מגלה שאין לה סמכות להגדיר את האיוש עצמו לכל תפקיד, וכי הדמות עצמה תבחר ע״י אותן תתי-קבוצות על פי שיקוליהן הפנימיים. וכך - אדם שמעולם לא עסק בכספים מתמנה לסמנכ״ל הכספים בחברה' אדם שמעולם לא עסק במכירות - מתמנה לסמנכ״ל המכירות ואדם שמעולם לא פיתח מוצר בחייו - מתמנה לסמנכ״ל המחקר והפיתוח של החברה. בנוסף, ממונים להנהלת החברה מספר חברי הנהלה שאין להם תפקיד מוגדר, אך מוקצים להם תקציבים על חשבון פעילויות נדרשות של החברה. ואם לא די בכך, המנכ״לית מגלה שחלק מהסמנכ״לים שכרגע מונו לתפקידם בחברה יושבים גם בדירקטוריון החברה ומתכננים להציג את מועמדותם לתפקיד המנכ״ל בפעם הבאה שיעסוק בכך הדירקטוריון. 

​

מיותר לציין שאף חברה לא יכולה להתנהל כך, וחברה שתפעל כך לאורך זמן - תתפורר עד כליה. למנכ״לית אין סמכות אמיתית כלפי צוות ההנהלה (הם בפועל מדווחים לאותן תתי-קבוצות בדירקטוריון), היא איננה יכולה למנות אנשי מקצוע שהיא מאמינה בהם לתפקידי מפתח בהנהלה (אלו ממונים על בסיס שיקולים פנימיים של תתי קבוצות בדירקטוריון החברה) וההנהלה - כמעט בהגדרה - היא צוות שאינו עובד למען הצלחת החברה כפי שמגדירה זאת המנכ״לית, אלא כאוסף של אנשים שלכל אחד מהם מערכת אינטרסים אחרת וסותרת.

​​

לצערנו, המציאות הדמיונית והמטורללת המתוארת פה - היא המציאות היומיומית של ממשלות ישראל בעשרות השנים האחרונות, והטרגדיה שלנו היא שהתרגלנו לרשלנות הפושעת הזו. בהקבלה לשיטת הממשל בישראל, הגורמים המרכזיים לחוסר יכולתה של הממשלה לפעול באפקטיביות וביעילות היא תולדה של הגורמים הבאים  - 

1. חוסר סמכות ואחריות: במצב הקיים, ראש הממשלה לא יכול להוביל את הממשלה על בסיס שיקול דעתו ועל פי המנדט שניתן לו מהעם, היות והעם מעולם לא נתן לו מנדט (ראו סעיף הבא: ייצוגיות), והיות ושיטת הממשל לא מאפשרת לו לנהל את הממשלה כראות עיניו. בפועל, ראש הממשלה הוא מתאם קואליציה של קבוצות, כשהנאמנות של הקבוצות הללו היא לא להצלחת הממשלה אלא להן עצמן. מדובר במצב שבו לממשלה ולעומד בראשה אין סמכות אפקטיבית לביצוע מדיניות, ובמצב שבו אין סמכות - אין משילות ואין אחריות.  

2. איכות האנשים והתאמתם לתפקיד: לראש הממשלה אין יכולת למנות את המועמדים הטובים ביותר לתפקידים בממשלה. מבחינת כישורים וניסיון מקצועי - חלק גדול משרי הממשלה בעשרות השנים האחרונות לא היו עוברים ראיון לתפקיד ניהול ביניים בשוק החופשי, ורובם - לא רק שלא מבינים דבר וחצי דבר בתחומים שהם קיבלו תחת אחריותם, הם אפילו לא תכננו או רצו לעמוד בראש המשרדים שאליהם בסופו של דבר התמנו. הם פוליטיקאים, ולא מנהלים, וגם אם היה להם הרצון הטוב - אין להם הכלים לבצע את משימתם המיניסטריאלית.

3. הממשלה אינה פועלת כצוות אחד: הממשלה אינה עובדת כצוות שמונע ע״י חזון ומערכת אינטרסים אחת, היות וההרכב שלה וחוקי המשחק מכתיבים שחברי הממשלה הם, בהגדרה, מתחרים עתידיים. גם במצב שבו אין מדובר בתחרות עתידית - המדיניות של כל קבוצה והאינטרסים האחרים שלה הם אחרים, שכן הם נגזרים מטובת המפלגה ולא מהצלחת הממשלה. במצב הזה, היכולת של הממשלה להתמודד עם בעיות יחד, לטובת האינטרס הציבורי, נפגעת משמעותית.

​

הכשלון המהדהד של ממשלות ישראל לשרת את אזרחי המדינה הוא כל כך חמור וכל כך מתמשך, שהיום הוא נראה כמעין גזירת גורל. זה כבר נשמע לנו טבעי ששר ללא שום הכשרה יהיה אחראי על משרד ממשלתי, שתפקידים נוצרים כדי לשרת צרכים פוליטיים על חשבון אזרחי המדינה, שממשלה עסוקה יותר בריבים פנימיים מאשר בעשייה, וכן הלאה. זוהי טרגדיה אמיתית שעולה לנו יום יום, כבר עשרות שנים. 

​

​

• ייצוגיות: רשויות המדינה יפעלו למען בשם אזרחי המדינה ולמען האינטרסים שלהם, כפי שהם מגדירים אותם

​

ייצוגיות היא המרכיב שאמור להבטיח שרשויות המדינה יתקדמו בכיוונים שמייצגים את האינטרסים של אזרחי המדינה, כפי שאלו הגדירו אותם. היות וריבונות העם היא ההגדרה הבסיסית של משטר דמוקרטי - אין מדינה דמוקרטית ללא ייצוגיות מספקת. האם במדינת ישראל מתקיימת ייצוגיות מספקת כך שרשויות המדינה יפעלו בהתאם לאינטרסים של אזרחי המדינה? אני טוען שהתשובה היא חד-משמעית לא, שזו ליבת המשבר שאנחנו נמצאים בתוכו ושזו הבעיה הכי בוערת לפתחנו. 

​

​

ייצוגיות ברשות המחוקקת

​

הדעה הרווחת היא כי בכנסת קיימת ייצוגיות, שכן חברי הכנסת נבחרים בבחירות הכלליות לכנסת. בפועל, היותר והאזרחים אינם בוחרים את חברי הכנסת עצמם - הייצוגיות בכנסת מוגבלת ביותר. ננסה להסביר -  

1. מנקודת המבט של האזרחים - הם אינם בוחרים את חברי כנסת, אלא בוחרים רשימות לכנסת. למרות שהאופן שבו הרשימות הללו מורכבות משתנה ממפלגה אחת לשנייה, בשום מקרה אין לכלל הבוחרים של אותה מפלגה היכולת לבחור את המועמדים עצמם. התוצאה היא אחת: ההשפעה של אזרחי ישראל על הרכבי הרשימות לכנסת היא זניחה, ומכאן - היכולת שלהם ׳לקדם׳ את חברי הכנסת שמשרתים אותם ו׳לפטר׳ את אלו אינם - כמעט ובלתי קיימת. 

2. מנקודת המבט של המועמדים לכנסת - אלו ישרתו קודם כל את מי שהם הכי תלויים בו, שכן האינטרס הראשון במעלה עבורם (כמו עבור כל אדם) הוא שרידות. היות והמועמדים תלויים בגורמים שאינם ציבור הבוחרים בבחירות הכלליות (מנהיג מפלגה, ועדה מסדרת, מרכז מפלגה וכד׳) - הנאמנות של חברי הכנסת תהיה לגורם שבוחר אותם, ולא לאזרחי המדינה.

​​

לאור המבנה של שיטת הממשל בישראל, ובפרט - העובדה שממשלת ישראל מורכבת על בסיס רוב קואליציוני בכנסת, שחברי הממשלה עצמם הם לרוב חברי כנסת ושמלכתחילה היכולת של הכנסת לבקר את עבודת הממשלה היא מוגבלת מאוד - לכשלים בייצוגיות הכנסת ישנן השלכות מרחיקות לכת לא רק על פעילותה של הכנסת, אלא גם - ואולי בעיקר - על הייצוגיות של ממשלת ישראל, על היכולת שלה למשול בצורה אפקטיבית ויעילה ועל מנגנוני הבקרה עליה. זו רק דוגמא אחת לכך שבשיטת הממשל בישראל כשלים מקומיים (במקרה הזה - כשל בייצוגיות ברשות המחוקקת), מתפשטים לכלל המערכת (כשל בייצוגיות, במשילות ובבקרה של הרשות המבצעת), ובמקרה הזה זוהי תולדה של כשל בהפרדת הרשויות. 

​

​

ייצוגיות ברשות המבצעת

​

כדי לבחון את סוגיית הייצוגיות ברשות המבצעת, הבה נסתכל על האופן שבו מוקמת ממשלה בישראל: אזרחי ישראל בוחרים רשימות לכנסת; את הרשימות מרכיבות המפלגות, ולא האזרחים; כמות הקולות שכל רשימה מקבלת בבחירות מתורגמת למספר מושבים בכנסת; ורק לאחר הבחירות מתקיים משא ומתן קואליציוני בין סיעות הכנסת - אלו המורכבות מנציגים שאותם לא בחרו האזרחים ושהנאמנות שלהם איננה לאזרחים - לגבי מדיניות הממשלה והרכב הממשלה. היות והאזרחים מצביעים בקלפי לפני המשא ומתן הקואליציוני - אין להם שום יכולת לאשר או לדחות את תוצאותיו של המשא ומתן, ומכאן - שהם יכולים בהחלט להתעורר לממשלה שלא בטוח שהם היו בוחרים אם הייתה מונחת בפניהם הבחירה הישירה. זה קרה מימין וזה קרה משמאל, וזו פארסת הייצוגיות הכי מובהקת בשיטת הממשל הישראלית. יתרה מכך, בגלל השיטה הנהוגה בישראל, לסיעות לשון המאזניים בקואליציה ישנו כוח בלתי פרופורציונלי לגודלן, מה שבפועל מייצר מצב שבו לא הרוב הוא ששולט בממשלה, אלא המיעוט. 

​

כדי להמחיש כמה מעוותת הייצוגיות בממשלת ישראל, הבה נדמיין את התרחיש הבא (שגרסה כזו או אחרת שלו מתקיימת כמעט לאחר כל מערכת בחירות כלליות בישראל): נניח שמפלגה א׳ זוכה ב-55 מנדטים, סיעה ב׳ זוכה ב-55 מנדטים וסיעה ג׳ זוכה ב-10 מנדטים. ונניח שהאזרחים שהצביעו לסיעה א׳ ושהצביעו לסיעה ב׳ מסכימים על 80% מהסוגיות ולא מסכימים על 20% מהסוגיות האחרות, בעוד שלסיעה ג׳ יש מדיניות מנוגדת לזו של סיעות א׳ ו-ב׳ סביב חלקים מהותיים מהנושאים המוסכמים עליהן והיא אדישה לסוגיות ששתי הסיעות הגדולות חלוקות עליהן.
במצב שבו האינטרס הראשון של אחת (או יותר) מהסיעות הגדולות הוא להרכיב את הממשלה, והיא מוכנות להתפשר על חלק מהמדיניות שלה בתמורה לזכות בהרכבת הממשלה - היא תישא ותיתן עם סיעה ג׳ ותתפשר על אותן סוגיות שמרבית האזרחים מסכימים עליהן. במצב כזה, המנגנון של הרכבת הממשלה מוביל לכך שהייצוגיות של אזרחי ישראל בממשלה נפגעת אנושות, וחמור מכך - בפועל מתקיים בה שלטון המיעוט.

​

מדוע שחברי הכנסת יבחרו במנעמי השלטון על פני שירות האינטרס הציבורי של הבוחרים שלהם? זו שאלה כמעט נאיבית במציאות הישראלית, אך נענה עליה בכל זאת - כי התשובה לה מאירה נדבך חשוב בכשל הזה. התשובה היא שרידות וכוח. כפי שראינו קודם לכן, היות וגם כך לחברי הכנסת אין שום כוח אמיתי אם הם לא חלק מהקואליציה (בגלל אי ההפרדה בין הכנסת לממשלה) - ל׳נבחרי הציבור׳ יש אינטרס להרכיב את הממשלה ולהנות מכוח, גם אם מוגבל, ולא להיות באופוזיציה חסרי כוח. בנוסף, שייכות לקואליציה מאפשרת לחברי הכנסת גישה למשאבים ותפקידים, שבמקרים רבים מזינים את הצרכים השרידותיים המפלגתיים שלהם. אם לוקחים בחשבון שאותם חברי הכנסת בכלל לא נבחרים ישירות ע״י ציבור הבוחרים - ולכן אותו ציבור לא יכול לתגמל אותם לכאן או לכאן - מבינים שמערכת התגמולים של חברי הכנסת מובילה אותם לתעדף את החברות בקואליציה על פני האינטרס של ציבור הבוחרים שהביא אותם לתפקידם. זוהי מערכת תגמולים מעוותת שמקדמת צרכים מפלתיים על פני אלו הציבוריים, וכפי שהדבר נכון לחברי כנסת, הוא גם נכון לשרים וגם לראש הממשלה. 

​

האם בכך מסתיים הדבר? כמובן שלא. לאחר הרכבת הממשלה, כל אחד ממשרדי הממשלה פועל על בסיס מדיניות שקובע השר. כפי שראינו קודם לכן - לציבור אין כמעט השפעה מינוי השר ולכן על המדיניות הזו, ולכן - המדיניות שנקבעת בכל אחד ממשרדי הממשלה היא לא רק כזו שאיננה נקבעת ע״י אנשי מקצוע ולא רק שאיננה בהכרח עומדת בקנה אחד עם מדיניות הממשלה (ראו: משילות אפקטיבית ויעילה), היא גם כזו שאזרחי המדינה לא באמת בחרו בה. האם הגיוני ששר החינוך - שלמד שהוא עומד להיות שר חינוך רק לאחר המשא הקואליציוני, ושלא היו לו שום תוכניות להיות שר חינוך ובטח לא מדיניות חינוך סדורה - יגדיר כעת מדיניות חינוך לילדי ישראל, מבלי שמדיניות הזו עמדה למבחן הציבור? מובן שלא. הפתולוגיה הזו נכונה לכל משרד ממשלתי ולכל ממשלות ישראל בדור האחרון, ומכאן - הקשר בין רצון הבוחרים לבין מדיניות משרדי הממשלה הוא מקרי בהחלט.

​

​

ייצוגיות ברשות השופטת

 

בתקופה האחרונה גבר השיח סביב ייצוגיות ברשות המחוקקת, ובעיקר סביב הדיון על אופן מינוי השופטים. 

​

בהתייחס לייצוגיות במערכת המשפט - לא ברור שדווקא ייצוגיות זו היא היא המכשול בפני רשויות המדינה לבצע את תפקידן, ונדמה שטיעון זה משמש יותר כעלה תאנה שבא להסתיר את ערוות החדלון של הממשלה והכנסת למלא את תפקידן. יחד עם זאת, היות ומטרתנו הינה לבחון את כלל המערכת - תמוהה ההתנגדות הכה עזה למעורבות האזרח בבחירת שופטיו (בפרט - כאשר האלטרנטיבה היא בחירה באמצעות ועדות). אין ויכוח כי הדרישה לאפשר לחברי כנסת (ויתרה מכך - לקואליציה) לבחור את השופטים איננה סבירה. כפי שראינו, חברי הכנסת אינם באמת נבחרים ע״י ציבור, וגם אם היו - לבית המשפט יש תפקיד חשוב בבקרה על פעילות הכנסת והממשלה, ומינוי שופטים על ידי חברי כנסת - יש בו בכדי לפגוע בתפקיד החשוב הזה.

 

אך האם מתן אפשרות לאזרחים להשפיע על בחירת השופטים משמעה בהכרח כי חברי הכנסת חייבים להיות נבחרי הציבור שיהיו מעורבות בבחירה זו? המטרה של יצירת ייצוגיות בבתי המשפט לא צריכה להיות לנטרל את מערכת האיזונים והבלמים בין הרשויות, אלא להגביר את הייצוג של האינטרס הציבורי בבית המשפט. היות וקיימות דרכים אחרות לייצר ייצוגיות במערכת המשפט שלא יפגעו במאזן בין הרשויות (ראו הפרק ׳פתרון אחד לדוגמא׳), נדמה שדיון זה - כמו רבים אחרים - הוא בעיקרו מסך עשן שרק מרחיק אותנו מהבנת הבעיה ומהגעה לפתרון. גם כאן, אזרחי ישראל משמשים כבני ערובה בויכוח בין ׳נציגי ציבור׳ שרובם או בורים או שעניינם אינו לשרת את האזרח, אלא בעיקר את טובתם האישית והמפלגתית.

​

​

השאלות שאנחנו לא שואלים

​​

אם אנחנו מסכימים על אותה הגדרה רחבה של כוכב הצפון, אנחנו מגיעים למסקנות הבאות  - 

1. שיטת הממשל בישראל כושלת להגדיר את מגבלות הכוח של רשויות השלטון

   1. העדר מגבלות הכוח משמעותו כי האזרחים במדינת ישראל חשופים למצב שבו זכויותיהם הבסיסיות יפגעו בצורה משמעותית, ואף למצב של עריצות; 

2. שיטת השלטון בישראל לא מאפשרת לרשויות השלטון לפעול במשילות אפקטיבית ויעילה

   1. מידת המשילות הנמוכה של רשויות השלטון - ובפרט של הממשלה - משמעותה שאזרחי המדינה מממנים מכיסם ומשרתים בגופם רשויות שלטון שאין ביכולתן לייצר להם תועלת אמיתית, והכשלים שלהן עולים להם במשאבים ובחיי אדם ; 

3. שיטת הממשל בישראל לא מאפשרת ייצוג הולם של האינטרס הציבורי ברשויות השלטון

   1. חוסר הייצוגיות - משמעותה שהנחת העבודה שרשויות המדינה (ובפרט - הכנסת והממשלה), מייצגות את האינטרס הציבורי - היא טענה חלולה, ולעתים הפוכה מהמציאות. מכאן - המרחק בינה לבין אי קבלת הסמכות של רשויות המדינה על אזרחיה, על כל השלכותיה, הוא מרחק הולך וקטן. 

היות והן נגזרו מההגדרה הרחבה של כוכב הצפון, מסקנות אלו אמורות להבהיר לנו שישראל פשוט לא מתנהלת באופן שבו היינו רוצים שמדינה תתנהל, כמעט ללא קשר לזהות הפוליטית שלנו. בנוסף, הן אינן תלויות ולא החלו במשברים הפנימיים האחרונים שחווה ישראל, ולכן - חזרה לאחור לא תפתור אותן. אבל הן כן דורשות מאיתנו לשאול השאלה שאנחנו לא שואלים את עצמנו: האם השיח הציבורי בישראל בכלל עוסק בכשלים האמיתיים של שיטת הממשל בישראל? האם עוד פתרונות טלאי יוכלו להתמודד עם הכשלים שסקרנו? והאם אנחנו דוחפים לניסיון אמיתי להתמודד עם בעיית השיטה בכלולותה, כפי שאנחנו מבינים אותה כעת? 

​

לצערי, התשובה לכל אחת מהשאלות הללו היא שלילית, ובפרק הבא (׳אשליות׳) אנחנו בוחנים כיצד ההבנה הקלוקלת שלנו את המציאות שמסביבנו מובילה אותנו למרדף אחרי פתרונות שווא. לצד המאבק לתיקון, עלינו להמשיך לשאול שאלות קשות כאלו, שכן זו הדרך היחידה שלא להפקיר, כפי שעשינו בעבר, את עצמנו ואת המדינה.

​

 

​

בעיית האמון

​

רובנו חולקים את התחושה שתרבות השיח בישראל במצב קשה: במקום שיח פתוח, עמוק ואמיץ - אנחנו שבויים בשיח חד-צדדי, רדוד ומפוחד. שבו כל צד רואה את עצמו במרכז היקום ומנסה להרחיק את עצמו כמה שאפשר מכל מה שנראה, נשמע או מרגיש שונה ממנו. אנחנו ממשיכים לספר לעצמנו את אותו הסיפור, ומתרגמים את המציאות מסביבנו רק כדי להסביר למה הוא נכון והאחר טועה. בנוסף, טיפחנו מסביבנו שכבה שלמה של סוכני חושך שכל קיומם הוא הדהוד של אותם המסרים והעמקת הקיטוב הפנימי, לשם שירות עצמי ולא בשם אינטרס ציבורי כלשהו.

 

זוהי דינמיקה הרסנית שלא רק שאינה מאפשרת להבין את המציאות שמסביבנו, היא מובילה לנבואות שחורות שרק מגשימות את עצמן, ובדרך - מחריבה את מרקם האמון הבסיסי שהוא הבסיס לקיומה של כל חברה. ואם המדינה בה אנו רוצים לחיות היא כזו ששואבת את כוחה מאמונם של אזרחיה, כיצד תתקיים כזו מדינה ללא אותו אמון בין האזרחים עצמם? 

​

לבעיה הזו נקרא בשם: בעיית האמון, ואנחנו נעסוק בה ביתר הרחבה בפרק ׳הדרך אל הפתרון׳. למרות שמירב עיסוקנו בפרק זה הוא בבעיית השיטה, נדגיש שלא ניתן להתמודד עם האתגרים שלפנינו ללא תשתית אמון חזקה, וכי שיטת הממשל בישראל לא רק שאינה תורמת לבניית אמון, לצערנו - היא גם מכרסמת בו. 

​

אנחנו יודעים שלמרות שהייתה כזו כוונה למייסדי המדינה, ישראל מעולם לא אימצה חוקה, שהיא החוזה הבסיסי שבין האזרחים לבין המדינה. חלקנו גם מאמינים שחוקה כזו היא מרכיב חשוב בפתרון המיוחל. אך חלק קטן מאוד מהשיח שלנו נוגע למשמעותה ולתוכנה של אותה חוקה, וחלק עוד יותר קטן נוגע לאופן שבו חוקה כזו בכלל תכונן ומה יהיה הערך בכינון כזו חוקה אם תאושר ע״י האזרחים. זהו אחד מהחטאים הקדמונים שהובילנו עד הלום. תהא אותה מערכת עקרונות וכללים אשר תהא, לו אנחנו - האזרחים - היינו מקבלים עליה החלטה יחד, תשתית האמון שבין האזרחים הייתה גדולה יותר. משלא עשינו זאת, פתחנו את הדלת לא רק למכלול הכשלים שסקרנו בבעיית השיטה, אלא גם לחוסר האמון הפושה בקרבנו, היא בעיית האמון.